解碼東莞新型城鎮化建設,資金從哪里來?

作者: admin 2016-05-25 12:14 來源:東莞經濟 東莞

城市發展沒有固定模式,資本的支持不可或缺。轉型期的東莞,既需要發揮商業銀行對創業、就業等的支持,更需要敢于創新,如發展城市信托、房地產信托,積極推進資產證券化,支持民間金融業態創新等。

      東莞經濟網訊  隨著新一輪城市總體規劃的出爐,東莞未來15年的發展方向基本確定,就此拉開城市發展新框架,揭開了推進新型城鎮化進程的序幕。 


      城市的“升級”,要求完善城市基礎設施,完善醫療、保險、教育等公共服務體系,完善住房保障和就業,發展高端制造業、現代服務業、現代農業……這對市政融資提出了較高要求,創新融資方式以應對地方政府融資模式的變革、滿足城鎮建設的資金需求成為推進新型城鎮化發展的關鍵。 

      拉開城鎮化新框架

      2015年9月16日,備受關注的《東莞城市總體規劃(2016-2030)》草案(以下簡稱《草案》)正式出爐。

      本輪城市總規立足于“轉型發展”和“統籌發展”,在空間發展戰略上堅持“區域合作、綠色發展、經濟轉型、社會融合、分區統籌”五大方針,明確了“國際制造名城,現代生態都市”的城市發展目標定位,這一定位與去年底公布的《中共東莞市委東莞市人民政府關于全面推進新型城鎮化發展的意見(征求意見稿)》一致。 

      根據《草案》,此次城市規劃將實施“分區統籌,強心育極,對接灣區,聯系廣深”的空間發展戰略,以“經濟區”理念構建中心、東南、西南、東北、西北五大組團。

      東莞未來15年還將主動對接珠三角區域發展,共建灣區高端服務軸,促進東莞從“中間城市”向“區域中心城市”轉變,即“對接灣區,聯系廣深”。 

      筆者查悉,此次為東莞建市以來第三輪城市總體規劃。在產業發展戰略方面,第一輪城市總體規劃將產業定位為代工為主的外向型經濟,第二輪也是大同小異,對各鎮的簡單規劃中,大部分鎮街均被貼上“外向型加工工業區(基地)”或“綜合性輕工業加工工業區”等標簽。

      第三輪城市總體規劃意在未來15年實現“高水平崛起”,完成東莞制造從“量變”到“質變”的成果轉化。未來15年,東莞產業發展戰略具有兩大突出特點,其一,一改各鎮諸侯紛爭發展模式,從“多個輪子一起轉”到分區統籌組團發展;其二,從外向型、代工型產業向產業鏈上游和高端產業發展。 

      值得一提的是,《草案》規劃到2030年,全市城鄉建設用地規??刂圃谌型恋孛娣e50%以內,確保生態用地規模不低于全市土地面積50%,積極營造綠色生態宜居城市;《草案》預計,2030年東莞常住人口為950萬,城鎮化率達到90%以上。

      城鎮化建設需金融創新

      事實上,推進新型城鎮化,變革城市發展模式,既需創新投融資機制,構建政府、企業和個人共同參與的成本分擔機制,建立完善的財政金融支持和保障體系,更需立足本土,因地制宜、因勢利導,充分利用自身優勢盤活存量固定資產和巨額民間資本。

      就目前來看,東莞新型城鎮化建設在融資方面面臨不少難題。 

      除了產業升級,與“莞版”新型城鎮化戰略相配套的基礎設施的完善、公共服務體系的健全、商品房和保障房的建設和供給、現代農業體系的建立等均需要大量的、持續不斷的資金投入。

      第二輪城市發展規劃——《東莞市城市總體規劃(2000-2015)》,突出“造城”運動,投入600億打造中心城區。第二輪城市發展規劃至今15年,中心城區快速崛起,東莞不再是一個沒有“中心”的城市,但巨大的財政傾斜也存在強干弱枝的非議。

      學者認為,東莞新一輪城市發展規劃將產生龐大的資金需求,與此同時,地方政府融資模式正發生深刻變化,東莞需要有更靈活的融資方式和更多樣化的融資工具,以適應當前的融資需求,緩解財政壓力。 

      傳統融資模式的變革

      眼下,地方的傳統財政融資模式正面臨深刻變革。 

      其一,通過銀行間接融資將受限。首先,通過商業銀行為地方政府融資平臺(主要表現形式為城投公司)提供貸款本身存在期限錯配、認識錯位等天生短板。

      其次,自2014年起,城投公司正面臨深刻改革。作為政企分家的產物,城投公司一度是地方政府主要的融資工具。

      東莞并無冠以城市之名的城投公司,但2012年以來設立的水投集團、東實集團、交投集團,以及東莞控股、松山湖控股等地方特殊經營體承擔了城投公司的職能,在各項重大項目中充當融資平臺的角色,如市軌道交通、南城國際商務區、水鄉新城統籌片區開發等重大工程。 

      2014年5月20日,國務院批轉《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》。為降低地方政府債務風險,《意見》明確指出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能”。換句話說,城投公司將不再承擔地方政府融資平臺的職能。 

      其二,“地方債”的落實和健全將是一個漫長過程。城投公司職能轉變之后,地方政府自行發債將成未來主要融資手段。

      “地方債”在發達國家普遍存在,我國一度禁止,近年來逐漸“放閘”。2014年6月23日,我國首支自發自還的地方政府債券于廣東正式亮相,合計發行5年期、7年期、10年期“廣東債”共計148億元。

      然而,區區148億元,即使全部投入到東莞,也不過杯水車薪,尚未能滿足一條軌道交通建設的需求(將于16年正式運營的東莞軌道交通R2線建設總投資為195億元)。 

      地方政府自主發債是大勢所趨,但發行債券牽涉面廣,事關重大,制度規則體系建設處于起步階段,也缺乏經驗可循,全面放開市政債券發行可以說是遙遙無期。隨著東實集團等經營體不再擔負政府融資平臺的職能,東莞財政部門有必要未雨綢繆。

      借力民資勢在必行

      2008年以前,東莞市政資金相對充裕,以城投公司等融資平臺推進城市建設的應用較少。但金融危機以來,民間資本逐漸受到重視,放開市場準入,引導、鼓勵民間資本的積極參與,將是未來較長時期內城鎮化建設的戰略性指導方針。

      民間資本的參與,將可彌補建設項目現金流量和還貸能力不足的問題,確?!叭亍表椖康某掷m落實,鎮街合縱連橫統籌發展,城市軌道交通建設等重大戰略工程的有序推進。 

      15年起,東莞力推PPP模式,既是響應國務院號召,也是優化財政結構的內在需求。但PPP模式無論在法律法規,還是保障機制方面,都不夠完善,東莞迄今并無PPP項目相關經驗,以之作為撬動民間資本的工具,任重而道遠。 

      BOT(建設—經營—轉讓)、BTO(建設—轉讓—經營)BOO、(建設—擁有—經營)等PPP項目融資方式都能通過各自優勢盤活社會存量資本。

      2015年8月,東莞財政局公布首批PPP試點項目,包括軌道交通1號線、深圳外環高速(東莞段)、銀屏創新區基礎設施項目、東莞市長安新河工程項目、石馬河河口東江水源保護一期工程等5個項目被納入市PPP項目庫,投資總額約462億元。 

      城市發展沒有固定模式,資本的支持不可或缺。轉型期的東莞,既需要發揮商業銀行對創業、就業等的支持,更需要敢于創新,如發展城市信托、房地產信托,積極推進資產證券化,支持民間金融業態創新等。

      過去30多年,東莞借外資崛起,從一個農業縣快速崛起為新興工業城市;未來東莞的新型城鎮化,需要政府、社會和公眾的參與,共同探索內生驅動的新的城市發展之路。



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